Conclusie raadsheer advocaat-generaal De Bock over buitenwettelijk beleid

Waar gaat het in deze zaak om? Een belanghebbendeIemand die betrokken is bij een besluit of geschil en daar (rechtstreeks) belang bij heeft. heeft ongevraagd een te hoge Wajong-uitkering gekregen van het UWV, doordat het UWV wijzigingen in de situatie van belanghebbende niet tijdig had verwerkt. Toen het UWV daar achter kwam, werd de uitkering achteraf verlaagd en moest belanghebbende bijna € 15.000,- bruto terugbetalen. Bij het achteraf verlagen van de uitkering baseert het UWV zich op zijn eigen Beleidsregels schorsing, intrekking en herziening uitkeringen 2006. Daarmee rijst de vraag wat precies de betekenis is van die beleidsregels voor een zaak als deze? Houdt het UWV wel voldoende rekening met zijn eigen nalatigheid? Is het redelijk dat belanghebbende ook de op de uitkering ingehouden loonheffing moet betalen aan het UWV? En hoe streng mag of moet de rechter het door het UWV gehanteerde beleid toetsen?   

De vragen

De presidentDe voorzitter van een rechtbank, een gerechtshof en van de Hoge Raad heet president. Ook de rechter die een zitting van een rechtbank of hof voorzit, wordt president of voorzitter genoemd. van de Centrale Raad van Beroep heeft de raadsheer advocaat-generaal1. Vertegenwoordiger van het Openbaar Ministerie (OM) bij een gerechtshof. Zijn taak komt overeen met die van de officier van justitie bij de rechtbank. 2. Bij de Hoge Raad: adviseur van de Hoge Raad. Deze advocaat-generaal werkt niet voor het Openbaar Ministerie. gevraagd om in haar conclusie onder meer de volgende vragen te beantwoorden:

• Kunnen de Beleidsregels schorsing, intrekking en herzieningBuitengewoon rechtsmiddel tegen onherroepelijke veroordelingen in strafzaken. Kan bij de Hoge Raad worden aangevraagd wanneer zich een nieuw gegeven (zgn. novum) zich heeft geopenbaard, dat bij het onderzoek op de terechtzitting aan de rechter niet bekend was. uitkeringen 2006 worden gezien als 'buitenwettelijk begunstigend beleid' (dat zijn beleidsregels waarvoor geen wettelijke grondslag bestaat, maar die wel in het voordeel zijn van een belanghebbende)?
• Zo ja, hoe streng moet de bestuursrechter dergelijke beleidsregels dan toetsen?
• In de wet staat dat het UWV vanwege de aanwezigheid van 'dringende redenen' kan afzien van herziening en/of terugvordering van wat te veel betaald is aan uitkering. Wat wordt er precies bedoeld met het begrip 'dringende reden'? En hoe moet de rechter hier toetsen?
  
  

De bevindingen

De Beleidsregels schorsing, intrekking en herziening uitkeringen 2006 (de Beleidsregels 2006) van het Uwv zijn volgens raadsheerRechter bij het gerechtshof of de Hoge Raad. Ook een vrouwelijke raadsheer wordt raadsheer genoemd, want met een raadsvrouw/raadsman wordt een advocaat bedoeld. advocaat-generaal De Bock geen buitenwettelijke, maar binnenwettelijke beleidsregels. De Beleidsregels 2006 geven invulling aan de (impliciete) beleidsruimte die de wet biedt bij het achteraf herzien van een uitkeringsrecht. Daarmee moeten de Beleidsregels 2006 en het op basis daarvan genomen herzieningsbesluit getoetst worden volgens het kader dat daarvoor in eerdere rechtspraak is ontwikkeld (ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285 (Harderwijk)).

Buitenwettelijke beleidsregels worden door de bestuursrechter tot nu toe altijd zeer terughoudend getoetst. Dat is volgens de raadsheer advocaat-generaal niet juist. Binnenwettelijke en buitenwettelijke beleidsregels moeten volgens hetzelfde toetsingskader worden getoetst. Wel heeft een bestuursorgaanEen bestuursorgaan is een organisatie die een overheidstaak uitvoert. bij het opstellen van buitenwettelijke beleidsregels in het algemeen meer beleidsruimte dan bij binnenwettelijke beleidsregels. Dat kan ertoe leiden dat de bestuursrechter buitenwettelijke beleidsregels minder indringend toetst, maar dit hoeft niet altijd zo te zijn. Verder geldt voor zowel buitenwettelijke als binnenwettelijke beleidsregels dat van het beleid moet worden afgeweken bij bijzondere omstandigheden. Zo kan de aanwezigheid van bijzondere omstandigheden reden zijn om af te wijken van het vaste beleid van het UWV om te veel betaalde uitkeringen bruto terug te vorderen. Dat beleid is neergelegd in de Beleidsregel terug- en invordering. Deze beleidsregel moet volgens de raadsheer advocaat-generaal worden aangemerkt als wetsinterpreterend beleid.

Evenredigheidstoetsing en algemene beginselen van behoorlijk bestuur

Zowel binnen- als buitenwettelijke beleidsregels moeten volgens raadsheer advocaat-generaal De Bock worden getoetst aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. De toetsing aan het evenredigheidsbeginsel moet worden uitgevoerd aan de hand van de criteria noodzakelijkheid, geschiktheid en evenwichtigheid. Volgens de raadsheer advocaat-generaal voldoen de Beleidsregels 2006 van het Uwv niet aan het evenredigheidsbeginsel, onder meer omdat daarin onvoldoende rekening wordt gehouden met eigen nalatigheden van het UWV. De Beleidsregels 2006 zijn in dit opzicht niet evenwichtig.

Dringende redenen

Bij de toepassing van de wettelijke bepaling dat bij een dringende reden kan worden afgezien van herziening of terugvordering van een uitkering, moet eveneens getoetst worden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Ook hier speelt het evenredigheidsbeginsel een belangrijke rol: zijn de gevolgen van herziening en terugvordering voor betrokkene wegens bijzondere omstandigheden onevenredig in verhouding tot het doel van herziening en terugvordering?

De raadsheer advocaat-generaal adviseert de bestuursrechter om een ruimere invulling te geven aan de dringende reden dan tot nu toe is gedaan. Zo zou in het geval dat iemand door een terugvordering onder het bestaansminimum zakt, moeten worden aangenomen dat sprake is van een dringende reden omdat betrokkene dan wordt geraakt in zijn fundamentele recht op bestaanszekerheid. De dringende reden moet op zo'n manier worden ingevuld, dat zij als wettelijke hardheidsclausule een wezenlijke rol kan spelen in het stelsel van herziening en terugvordering van uitkeringen.

Vervolg

Het UWV en de belanghebbende krijgen allebei de gelegenheid om op de conclusie te reageren. Daarna doet de meervoudige kamerEen kamer van een gerecht, bestaande uit ten minste drie rechters. De meervoudige kamer beslist over zware of ingewikkelde zaken. In hoger beroep worden de zaken veelal door een meervoudige kamer behandeld. van de Centrale Raad van Beroep uitspraak. De conclusie van de raadsheer advocaat-generaal is niet bindend. In de uitspraak worden de conclusie van de raadsheer advocaat-generaal en de reacties van de partijen betrokken.