“AfscheidsCollege” president Theo Simons

“AfscheidsCollege” Theo Simons

7 april 2026

"Beste aanwezigen,

Bij gelegenheid van mijn terugtreden als presidentDe voorzitter van een rechtbank, een gerechtshof en van de Hoge Raad heet president. Ook de rechter die een zitting van een rechtbank of hof voorzit, wordt president of voorzitter genoemd. van het College van Beroep voor het bedrijfsleven per 1 juli a.s. wil ik vanmiddag, samen met u, terugkijken op mijn weg van bijna 40 jaar in en door het bestuursrecht en de organisatie van de bestuursrechtspraakRechtspraak die zich bezighoudt met geschillen over besluiten van een bestuursorgaan. De geschillen kunnen zich zowel tussen particulieren, organisaties en bestuursorganen als tussen bestuursorganen onderling afspelen. Bestuursrecht is de moderne benaming voor wat vroeger administratief recht heette.. Als wetgever, als rechter en als bestuurder in de rechterlijke macht. Het is geen wetenschappelijk verhaal, maar een persoonlijke en deels anekdotische terugblik, waarin nogal wat details en nuances moeten ontbreken. Het is soms een kijkje in de coulissen en voor de jongeren een misschien niet helemaal bekend stuk geschiedenis. De structuur van het verhaal is een combinatie van chronologie en thema’s. Let dus steeds goed op wanneer en waar we zitten.

Voor de duidelijkheid nog dit. Het is niet mijn afscheidsspeech. Die is pas op 24 juni a.s. tijdens de afscheidsreceptie.

Uit mijn terugblik licht voor het thema bestuursrecht vooral op de ontwikkeling van toetsing naar geschilbeslechting en van regelgestuurde naar beginselgestuurde toetsing. Of, in andere woorden, de ontwikkeling van een marginaal toetsende bestuursrechter die achteraf zegt hoe het niet had gemoeten, naar de hedendaagse bestuursrechter als volwaardige geschilbeslechter. Voor het thema organisatie van de bestuursrechtspraak licht vooral op de ontwikkeling in het denken van volledige integratie van alle bestuursrechtspraak in het piramidemodel, naar een “twin peaks” model met één hoogste bestuursrechter naast en op gelijke hoogte met de hoogste rechter in civiele zaken, strafzaken en belastingzaken.   

Ik heb eerst Nederlands en deels daarnaast en deels daarna rechten gestudeerd aan de Universiteit van Amsterdam. Tijdens de studie had ik niet zoveel met het bestuursrecht. Het was de tijd van de Wet Arob. Het onderwijs was niet erg inhoudelijk en ging vooral over waar de bestuursrechter allemaal niet over ging. Over afbakeningsvragen dus. Ik had veel meer met het constitutionele recht, het internationaal privaatrechtRecht dat betrekking heeft op geschillen tussen burgers onderling, tussen bedrijven onderling of burgers en bedrijven. Het civiel recht wordt ook burgerlijk recht of privaatrecht genoemd. en het Europese recht. De liefde, of misschien beter: de genegenheid, voor het bestuursrecht is later en langzaam gegroeid.

Na afronding van de studie Nederlands ben ik docent Nederlands geweest en daarna beleidsmedewerker bij het onderdeel  van het Ministerie van JustitieVerzamelnaam voor functies die zich binnen de overheid bezighouden met de handhaving van het recht. dat onder meer ging over de rechterlijke organisatie. Dat was mijn eerste kennismaking met de rechtspraak en ook met de mensen die daarin werkten. In de loop van 1986 ging ik aan de slag in een volledig juridische functie als wetgevingsjurist bij de prestigieuze stafafdeling Constitutionele Zaken en Wetgeving van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, waarvan Ron Niessen toen net de “chef” was geworden. Een geweldige, leerzame en gezellige tijd. Mijn eerste klus was het afronden van het werk aan de Tijdelijke wet Kroongeschillen, die heeft gegolden van 1988 tot 1994. Leuk voor mij als jonge wetgever was dat ik persoonlijk de “dikke Koningin” mocht afleveren bij het Kabinet van de Koningin. Er werd toen, samen met Justitie, in de Commissie algemene regels van bestuursrecht onder leiding van regeringscommissaris Michiel Scheltema, al een tijd gewerkt aan de Algemene wet bestuursrecht. Daar was ik niet bij betrokken. Maar er waren genoeg andere interessante dingen. De behandeling van Arob-zaken bij de Afdeling rechtspraak van de Raad van StateHoogste adviescollege van de staat dat adviseert over alle wetsontwerpen en algemene maatregelen van bestuur; de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State beslist in hoogste instantie in geschillen over besluiten van overheidsorganen. was volledig vastgelopen met doorlooptijden van soms wel vier jaar. De vreemdelingenrechtspraak was versplinterd over de Arob-rechter, de civiele kortgedingrechter en de strafraadkamer. Dat werkte niet meer. En er moest een definitieve regeling komen voor de kroongeschillen, die in de TwK waren opgedragen aan de Afdeling geschillen van de Raad van State als rechter. Die dingen kwamen samen in de, sindsdien leidende, gedachte dat er in beginsel in het hele bestuursrecht rechtspraak in twee (feitelijke) rechterlijke instanties moet zijn. Hoe, en vooral: waar, dat was – toen al – de vraag.

Ondertussen lag bij Justitie sinds 1984 het eindrapport van de Staatscommissie HerzieningBuitengewoon rechtsmiddel tegen onherroepelijke veroordelingen in strafzaken. Kan bij de Hoge Raad worden aangevraagd wanneer zich een nieuw gegeven (zgn. novum) zich heeft geopenbaard, dat bij het onderzoek op de terechtzitting aan de rechter niet bekend was. Rechterlijke Organisatie. Dat pleitte, kort gezegd, voor het onderbrengen van in beginsel alle rechtspraak in eerste aanleg (dus ook de bestuursrechtspraak en verder de kantonrechtspraak) bij de rechtbanken, de gerechtshoven en de Hoge Raad. Volledige integratie in het piramidemodel dus, in belangrijke mate gedreven door de gewenste kruisbestuiving en rechtseenheid tussen de rechtsgebieden en de rechtseenheid binnen het bestuursrecht. Met dat rapport moest ook wat. Het idee kwam op om de net genoemde aanpassingen in de bestuursrechtspraak die hoe dan ook noodzakelijk waren, daarmee te combineren. Justitie benaderde mij om aan dit grote onderwerp mee te werken. En na enig aarzelen ging ik in de loop van 1988 over naar de al even prestigieuze Stafafdeling Wetgeving Publiekrecht van Justitie, waarvan Jan van Angeren het “hoofd” was. Ik mocht dat werk samen doen met Piet Hein Donner, die op de kamer naast mij zat. Er moest veel overlegd worden met “het veld”, maar er moest ook tempo worden gemaakt. Al op 29 juni 1989 kon minister Frits Korthals Altes het door Piet Hein en mij geschreven kabinetsstandpunt over het eindrapport van de Staatscommissie aanbieden aan de Tweede Kamer. Het heette “Naar een nieuwe structuur van de rechterlijke organisatie”. Er zou, in drie fasen, een omvangrijke herziening van de rechterlijke organisatie komen. De eerste fase was het inrichten van sectoren bestuursrecht bij de – toen nog negentien – rechtbanken. Dat was een even voor de hand liggende als bepalende keuze, omdat zo de weg naar een geheel afzonderlijke bestuursrechtelijke kolom werd afgesneden. De rechtsmacht van de – tien – raden van beroep/Ambtenarengerechten, de vreemdelingenrechtspraak nieuwe stijl en de rechtsmacht van de Afdeling geschillen en de Afdeling rechtspraak moesten daar worden ondergebracht. Aan het beroep bij de rechtbank zou dan steeds de op grond van de Awb verplicht wordende bezwaarprocedure vooraf gaan. In die eerste fase zouden de Centrale Raad van Beroep en het CBb blijven doen wat ze deden en zou binnen de Raad van State een Afdeling bestuursrechtspraak worden gevormd voor het hoger beroepHet opnieuw behandelen van een zaak door een hogere rechter. in alle andere zaken. Ondertussen zou worden onderzocht of in een derde fase, die vijf jaar later zou moeten ingaan, in het hele bestuursrecht cassatie met een verlofstelselToets van het gerechtshof om te kijken of een zaak van een kantonrechter voor hoger beroep in aanmerking komt. mogelijk zou kunnen zijn. En dat zonder tweede feitelijke instantie, want een derde rechterlijke instantie werd te veel gevonden. Dat onderzoek was een compromis. Achter de schermen werd namelijk toen al op het hoogste niveau gestreden over de positie van de Raad van State in het stelsel. De minister en met hem niet onbelangrijke andere spelers wilden de rechtspraak daar weghalen, maar daar bleek bij invloedrijke andere spelers fors verzet tegen te bestaan. Er werd daarom nog geen definitieve keuze gemaakt. Achteraf bezien was dat een naïef compromis. Niet alleen omdat het voor betrekkelijk korte duur optuigen van een Afdeling bestuursrechtspraak geen realistische gedachte was. Maar vooral omdat de rechtsbescherming en de kwaliteit van de bestuursrechtspraak bepaald niet gebaat zijn met slechts één feitelijke instantie verdeeld over negentien rechtbanken en daarna een, ook nog eens beperkte, cassatiemogelijkheid. De gevolgen van dit naïeve compromis zijn tot de dag van vandaag zichtbaar. Er was, voor ik het vergeet, ook nog een tweede fase. Die hield, kort gezegd, in het integreren in de rechtbanken van de kantonrechtspraak. Die tweede fase is in 2002 zonder al te veel ophef ingevoerd.

Ondertussen had ik in 1989 van de voorzitter, Guus Metzemaekers, de kans gekregen om lid te worden van het Ambtenarengerecht in Rotterdam. Zo kon ik in de praktijk van alledag ervaring opdoen met de bestuursrechtspraak en kon ik meteen ook ontdekken of rechter zijn voor de toekomst iets voor mij was. Niet lang daarna, in 1991, mocht ik op voorspraak van de voorzitter, Ad van Galen, op 34-jarige leeftijd plaatsvervangend lid worden van de CRvB. Eerde dat jaar was ik al rechter-plaatsvervanger geworden in de rechtbankRechtsprekend orgaan dat in eerste aanleg oordeelt over zaken zoals echtscheidingen, misdrijven, geldvorderingen, en de meeste bestuursrechtelijke geschillen. Ook wordt met het begrip rechtbank het gebouw aangeduid waarin de rechtbank zetelt. Zwolle, waar Kees Fliek president was. Daar mocht ik na enige tijd politierechterzittingen doen. Vooral daar heb ik het doen van zittingen geleerd.

Eind 1989 werd Ernst Hirsch Ballin de nieuwe minister van Justitie. Hij nam het gedachtegoed van zijn ambtsvoorganger in essentie over. Hij besloot wetgeving tot stand te brengen voor de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie. In twee delen. Het eerste deel was de zogenoemde “voorintegratie”: het vormen van de sectoren bestuursrecht bij de negentien rechtbanken en het daar onderbrengen van de rechtsmacht van de raden van beroep/Ambtenarengerechten. De deelname van “leken” aan de rechtspraak in socialezekerheidszaken en ambtenarenzaken kwam daarbij trouwens te vervallen. Die wet is per 1 juli 1992 ingevoerd. Het tweede deel was de zogenoemde voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie. En daarbij gebeurde iets heel bepalends. Gaandeweg hadden we namelijk bedacht dat het niet zo gelukkig zou zijn als de sectoren bestuursrecht op de verschillende materiële rechtsgebieden de bestaande en van elkaar nogal verschillende regelingen van procesrecht moesten toepassen. In plaats daarvan zou er één, uniform bestuursprocesrecht moeten komen. En dan niet alleen voor de rechtbanken, maar ook voor de drie eindrechters. De minister was daarvan een groot voorstander en pleitbezorger. Er was ook grote haast bij, want de voltooiing van de eerste fase mocht om allerlei redenen niet te lang op zich laten wachten.

Het maken van het uniforme bestuursprocesrecht was zonder meer mijn grootste en mooiste klus als wetgever. We deden dat met een heel klein team. Dat betond verder uit mijn collega van Justitie Just Wiarda en mijn twee collega’s van Binnenlandse Zaken Henk Lubberdink en Rien den Boer. Hoewel al snel de keuze was gemaakt om het uniforme bestuursprocesrecht onder te brengen in de Awb (in een hoofdstuk 8, dat voortbouwde op de al gemaakte hoofdstukken 6 en 7) is dat hoofdstuk gemaakt los van het werk van de Commissie algemene regels van bestuursrecht. Omdat we ons er goed van bewust waren dat het maken van procesrecht zonder al te veel praktijkkennis nogal kwetsbaar is, vormden we wel meteen een klankbordgroep van rechters en leidinggevende juristen van de Raad van State, de CRvB, het CBb en de raden van beroep/Ambtenarengerechten. Daar hebben we goed naar geluisterd en dat heeft erg geholpen. Ik ben, dat mag ik nu wel een keer zeggen, nog steeds trots op het resultaat. Zoals ik later ook zelf heb ervaren kun je er als bestuursrechter heel veel mee en geeft het veel ruimte. Die moet je dan natuurlijk wel willen benutten. Er is in alle jaren daarna ook niet heel veel wezenlijks aan veranderd. Dat er een enorme tijdsdruk op zat, is denk ik aan het resultaat niet te zien. Althans wat de wettekst betreft. We moesten soms kiezen voor een onorthodoxe aanpak. Zeer goede herinneringen bewaren wij aan de week waarin we ons zelf, “all inclusive”, hadden opgesloten in een hotel in Leiden om in één keer het nader rapport te maken.

In het wetsvoorstel voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie zat nog een bijzonderheid die in de vergetelheid is geraakt. We hadden namelijk bedacht dat het een strategisch slim voorschot op de derde fase zou zijn om in dit wetsvoorstel vast een plaats voor de Hoge RaadHoogste rechtscollege in Nederland. De Hoge Raad stelt niet meer zelf de feiten vast, maar bekijkt of de lagere rechter bij zijn beslissing het recht goed heeft toegepast. in te ruimen. Dat kreeg de vorm van een stelsel van prejudiciële vragen. De drie eindrechters kregen daarin de verplichting om  beslissende rechtsvragen waarover rechtspraak van meer dan één hoogste rechter (dus inclusief de Hoge Raad) mogelijk is, voor te leggen aan de Hoge Raad. Ik ben toen nog een paar dagen naar Luxemburg geweest om me door de Nederlandse rechter Jos Kapteyn en zijn referendarissen Sacha Prechal en Marc van der Woude te laten inwijden in de theorie en de praktijk van een prejudiciële procedure. Deze vondst haalde wel de ministerraad en ook het ingediende wetsvoorstel, maar niet de eindstreep. Tegenstanders van het weghalen van rechtspraak bij de Raad van State zagen natuurlijk ook wel dat dit een tijdbom was en lobbyden bekwaam bij de Tweede Kamer. Bij nota van wijziging ging de prejudiciële procedure geruisloos uit het wetsvoorstel.  

Afgezien hiervan doorliep het wetsvoorstel de parlementaire procedure snel en soepel. In 1994 trad het in werking, tegelijk met de eerste tranche van de Awb en de integraal gewijzigde Vreemdelingenwet. In die Vreemdelingwet zat toen om politieke redenen geen hoger beroepHet opnieuw behandelen van een zaak door een rechter., maar dat is in 2001 wijselijk alsnog gebeurd. Dit stelsel van bestuursrechtspraak bestaat in essentie nog steeds.

Dat komt doordat de derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie er nooit is gekomen. Ook daar zit een verhaal aan. De discussie over dit onderwerp bleef na 1994 spelen. Er was immers een onderzoek in het vooruitzicht gesteld en dat moest worden voorbereid. Binnen de gewone rechterlijke machtRechters en officieren van justitie. De rechters worden tot de zittende magistratuur gerekend en de officieren van justitie tot de staande magistratuur. De rechter blijft zitten tijdens de zitting, de officier van justitie voert staande het woord. bleef de opvatting heersen dat “het karwei” na de eerste fase moest worden afgemaakt. Men vond eigenlijk dat er na het beroep bij de rechtbank hoger beroep bij de gerechtshoven moest komen (waarbij dan de bijzondere bestuursrechters, waaronder de Afdeling bestuursrechtspraak) zouden verdwijnen. Met daarna een door middel van een verlofstelsel beperkte cassatievoorziening. Daarbuiten won echter in steeds bredere kring de gedachte veld dat drie rechterlijke instanties in de bestuursrechtspraak te veel is en dat specialisatie ook zo zijn voordelen heeft. En natuurlijk oefende de Raad van State opnieuw een behoorlijke invloed uit. Ook ambtelijk begon het tij te verlopen. Dat was bij mij zelf trouwens ook het geval. Naarmate ik meer ervaring opdeed en meer inzicht kreeg in het bestuursrecht en de bestuursrechtspraak, zag ik steeds scherper dat “one size fits all” niet de beste keuze is. Daarbij ben ik overigens in eminent gezelschap. De ironie van de geschiedenis wil immers dat een latere vice-president van de Raad van State en een latere voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak (beiden kwamen zojuist al voorbij) in eerdere functies ook vonden dat de bestuursrechtspraak binnen de gewone rechterlijke macht moest worden ondergebracht.

Deze verschuiving in het denken leidde nog tot een opmerkelijke gebeurtenis. Na het einde van het (eerste) ministerschap van Ernst Hirsch Ballin werd Winnie Sorgdrager de minister van Justitie. Zij had niet zoveel met het onderwerp en wilde van de discussie af. Dat gold ook voor minister van Binnenlandse Zaken Hans Dijkstal. Er werd besloten tot een overleg tussen die twee ministers onder leiding van minister-president Kok. Elke minister mocht worden vergezeld door één ambtenaar: Rob Visser van Algemene Zaken, Marilyn Haimé van Binnenlandse Zaken en ik. Het overleg vond, ik dacht begin 1996, plaats op een avond in het Catshuis. R werd ondertussen gedineerd. Tot mijn verrassing was de uitkomst dat in de derde fase het hoger beroep in alle bestuursrechtelijke zaken naar de Afdeling bestuursrechtspraak zou gaan, met opheffing van de CRvB en het CBb.  Dat vond de minister-president de beste oplossing en de twee andere ministers spraken hem niet tegen. “Twin peaks” avant la lettre dus, voor de goede verstaander, alweer 30 jaar geleden! Na afloop werd een mooi glas witte wijn gedronken op de goede afloop. Weer een probleem opgelost.

Althans, dat dachten we, maar dat was niet zo. Want ambtelijk Justitie was “not amused” toen de dag erna de uitkomst van het overleg duidelijk werd. Dat begreep de minister ook wel weer. Niet lang daarna werd bij Justitie besloten om dan maar helemaal te stopen met de derde fase. Dat vond Binnenlandse Zaken ook goed en zo geschiedde.

Dat had dan wel weer gevolgen voor het CBb. In de nieuwe Mededingingswet en andere toezichtswetten zoals de nieuwe Telecommunicatiewet moest worden voorzien in rechtsbescherming, in twee instanties. Wij bij Justitie hadden gekozen voor de rechtbank Rotterdam in eerste aanlegDe rechterlijke instantie waar de behandeling van een zaak plaatsvindt. De rechtbank is de eerste aanleg, het gerechtshof de tweede aanleg oftewel de hoger-beroepsinstantie (of de Centrale Raad van Beroep, College van Beroep voor het bedrijfsleven of de Afdeling bestuur van de Raad van State). en, omdat we in het licht van de komende derde fase geen nieuwe appelrechter wilden creëren, voor hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Maar in de nieuwe situatie verviel dit argument en kozen we alsnog voor het CBb als appelrechter. De zaken zaten immers in de competentiesfeer van dat college. Zo is het CBb dus in 1997 appelrechter geworden, met een in de loop van de tijd steeds omvangrijkere taak. En zo is dus de huidige situatie met drie bestuursrechtelijke appelrechters gevormd.

Volledigheidshalve nog even over de belastingrechtspraak, die altijd een afzonderlijke kolom heeft gekend. In 2005 werd de eerste aanleg overgedragen aan de rechtbanken en werden de gerechtshoven appelrechter. Sinds die tijd zijn er in de belastingrechtspraak dus drie instanties en is dit de enige tak van het bestuursrecht die volledig in het piramidemodel is ondergebracht.  

Nu terug naar het bestuursprocesrecht. In de eerste jaren na de inwerkingtreding stonden bij de toepassing twee kwesties in het middelpunt. Ten eerste de omvang van het geding en meer precies de betekenis van artikel 8:69, eerste en ook wel tweede lid, Awb. Wat is “op de grondslag van het beroep”, hoe ruim leggen we beroepsgronden uit, wat heeft het aanvullen van de rechtsgronden daarmee te maken, wat als een besliscomponent niet uitdrukkelijk wordt bestreden maar beoordeling daarvan voor een zindelijke redenering niet achterwege kan blijven, wat moet wel en wat niet ambtshalve worden getoetst en: specifiek, zijn bestemmingsplannen wel of niet van openbare orde. Na een jaar of vijf was de rechtspraak hier wel uit en je hoort er nu niets meer over. Hinderlijk was dat de Afdeling bestuursrechtspraak een eigen koers was gaan varen met de bekende – zelf verzonnen – trechters en fuiken. Gelukkig is dat in de loop van tijd allemaal teruggedraaid, met één - begrijpelijke – uitzondering in hoger beroep voor het omgevingsrecht. De tweede kwestie was de intensiteit van de toetsing van de uitkomst van de belangenafweging bij een discretionaire bevoegdheidDe vrije beslissingsruimte van de rechter.. Enkele rechtbanken benutten de tekst van artikel 3:4, tweede lid, Awb om tot een verruiming van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel te komen. De bekende Maxis Praxis-uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak heeft die discussie echter al snel en voor een lange reeks van jaren beslecht en wel in die zin dat er geen verruiming kwam. 

Voor mijzelf was ondertussen de tijd gekomen om de overstap naar de rechterlijke macht te maken. Met de steun van president Johannes Mendlik kon ik 1997 als vicepresident en teamvoorzitter binnenkomen bij de rechtbank Rotterdam. Daar kwamen dingen op een voor mij bijzondere manier samen. Ik mocht zogezegd mijn eigen procesrecht gaan toepassen. En ik mocht zaken gaan behandelen waarvan ik zelf had bedacht dat die in eerste aanleg het beste bij de rechtbank Rotterdam konden komen. Met de Mededingingswet en de andere toezichtswetten, die kort na mijn komst in werking traden, was het echt pionieren. Er gebeurde ook meteen van alles. Er kwamen achter elkaar voorlopige voorzieningen binnen over de verdeling van de etherfrequenties voor de commerciële radio. Ik herinner me nog heel goed een zitting van een hele dag met achttien advocaten De politiek durfde niet te beslissen. Uiteindelijk hebben wij er zoveel druk op gezet dat er toch beweging in kwam. Ik vond het toen trouwens wel fijn dat tegen een uitspraak op een verzoek om voorlopige voorzieningEen voorlopige beslissing in spoedeisende zaken die gezien kan worden als tijdelijke regeling tot de eindbeslissing er is. geen hoger beroep openstaat. Dat gaf wat bewegingsruimte. Het optreden als voorzieningenrechter was sowieso geweldig om te doen.

Bij de rechtbank Rotterdam ben ik vijf jaar gebleven. In die tijd heb ik me vrijwel volledig geconcentreerd op het werk daar. Dat wil natuurlijk niet zeggen dat er daarbuiten niets gebeurde. In 1997 verscheen het rapport “Bestuur in geding” van een werkgroep onder voorzitterschap van Van Kemenade, dat veel invloed heeft gehad. Het rapport was een deels terechte en deels niet terechte klaagzang over de bestuursrechtspraak. Het signaleerde een toenemende juridisering in het bestuursrecht en plaatste die – merkwaardigerwijs – tegenover de democratische legitimatie van het bestuur, de overheid. De bestuursrechter werd vooral als hindermacht gezien. Er zou minder vernietigd moeten worden, op procedurele maar ook op andere gebreken. Dat heeft uiteindelijk geleid tot de verruiming van artikel 6:22 Awb en de bestuurlijke lus. Daar kwam bij dat de bestuursrechter wel vernietigde, maar zelden doorpakte. Berucht zijn de zaken die twee of zelfs drie keer teruggingen naar het bestuur. Hier ligt het begin van de ontwikkeling naar finalisering. En men vond dat de bestuursrechter te intensief toetste. Dat punt van kritiek heb ik overigens nooit goed begrepen, zeker niet in het licht van de Maxis Praxis-uitspraak. Ook werd aandacht gevraagd voor de doorlooptijden. Dat heeft geleid tot strakkere regie in het vooronderzoek en ook tot de diverse procesregelingen.

Na vijf jaar rechtbank Rotterdam werd ik in 2002 gevraagd om coördinerend vicepresident van de CRvB te worden. Met als bijzondere opdracht het opzetten en leiden van verschillende verbetertrajecten en andere projecten. Wederom na enig aarzelen heb ik dat inderdaad gedaan. In 2005 werd ik lid van het bestuur van de CRvB met de portefeuille juridische kwaliteit. Toen belandde ik echt in het rechtseenheidcircuit. Dat bracht ook het nodige inhoudelijke overleg met de andere hoogste rechters en met de rechtbanken mee. Een van de kernonderwerpen toen was finalisering. Na “Bestuur in geding” was daar toch weinig mee gebeurd en werden de instrumenten die artikel 8:72 Awb van meet af aan al bood, te weinig benut. Dat kwam allereerst door het tot vervelens toe herhaalde maar inaccurate adagium “dat de rechter niet op de stoel van het bestuur mag gaan zitten” en de daarop gebaseerde rechtspraak dat alleen mocht worden gefinaliseerd “als er rechtens maar één besluit mogelijk is”. Ook die rechtspraak heeft schade aangericht. Het kwam ook doordat het voor de bestuursrechter bewerkelijker is om te finaliseren. Je hebt veel meer informatie nodig om te kunnen weten hoe het wel moet dan alleen om te weten hoe het niet had gemoeten. Dat maakt dat zaken langer bij de rechter blijven. Nogal wat bestuursrechters hadden er ook eenvoudigweg geen zin in. Het heeft de nodige moeite gekost om dit te doorbreken. André Verburg en ik, uiteraard naast anderen, hebben ons er op verschillende manieren voor ingezet om dit te bereiken. En langzaam lukte dat. In een uitspraak van 2007 heeft de CRvB neergelegd dat de bestuursrechter, als hij niet finaliseert, moet uitleggen waarom hij dat niet doet. Het opnemen in de Awb in 2013 van artikel 8:41a heeft deze ontwikkeling gemarkeerd en verder gestimuleerd. Belangrijk bijkomend voordeel van het streven naar finalisering is dat hierdoor de materiële toetsing en beoordeling door de bestuursrechter minder en minder terughoudend is geworden, ook als het gaat om de belangenafweging.

In 2008 mocht ik president worden van de CRvB. Dat was buitengewoon eervol. Ik ben er negen jaar gebleven. En wat een mooie plek was dat. De combinatie van besturen en inhoud was en is voor mij goud. Besturen intern, bij het eigen college. Maar ook extern, samen met de leiding van de drie andere hoogste rechters en zeker ook met de presidenten van de rechtbanken en de gerechtshoven en de Raad voor de rechtspraakDe Raad voor de rechtspraak bestaat sinds 1 januari 2002 en vormt de schakel tussen de minister van Justitie en de gerechten. De Raad heeft als opdracht te bevorderen dat de gerechten hun rechtsprekende taak goed kunnen vervullen.. En daarnaast mede leiding geven aan de ontwikkeling van de bestuursrechtspraak in het algemeen. Wat dat laatste betreft is in die periode vooral het realiseren en structureel organiseren van de rechtseenheid tussen de hoogste rechters belangrijk geweest. Heel lang was het zo dat er nauwelijks afstemming was tussen de hoogste rechters. Het was al moeilijk genoeg om intern de rechtseenheid te borgen. En als er overleg tussen de colleges was, leidde dat nogal eens tot een “agreement to disagree”. Het tekort aan rechtseenheid werd in toenemende mate als onwenselijk gezien. Niet in de laatste plaats – en terecht – door de rechtbanken. Op enig moment hebben we vastgesteld dat het zo niet langer kon en dat er iets moest gebeuren. Jaap Polak was toen voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak, Maarten Feteris president van de Hoge Raad en Ruud Winter president van het CBb. Jaap en Maarten hebben een inventarisatie gemaakt van divergerende rechtspraak. Die is binnen en vervolgens tussen de colleges besproken en ook met de rechtbanken en de gerechtshoven. Dat heeft ertoe geleid dat nagenoeg alle niet gerechtvaardigde verschillen zijn opgeruimd, eerst de gemakkelijke en later tot soms veel later de moeilijkere kwesties. Tegelijkertijd is een vaste overlegstructuur opgezet waarin vertegenwoordigers van de vier hoogste rechters algemene rechtsvragen bespreken en zo nodig en mogelijk adviezen opstellen. Daarbij gaat het uiteraard om abstracte adviezen over rechtsvragen en niet om individuele zaken. Dit heeft uiteindelijk geleid tot de in 2013 geformaliseerde Commissie Rechtseenheid Bestuursrecht, die inmiddels een gevestigde waarde is.   

Hoe was het ondertussen met de derde fase? Hoewel de betrokken ministeries het onderwerp hadden “opgelegd”, was het politiek niet weg. Op gezette tijden kwamen er uit de Tweede Kamer  vragen en moties en daar moest dan iets mee. In 2001 leidde dat tot de nota “Keuzen voor de bestuursrechtspraak”. Een fascinerend stuk. Alle denkbare varianten voor de derde fase worden beschreven. Beklemtoond wordt dat daar heel verschillend over wordt gedacht, dat het een discussiestuk is en dat op onderdelen nader onderzoek nodig is. De kern zit echter in de aanbiedingsbrief. Daarin schrijft minister van Justitie Korthals “dat de discussie vooral zou moeten gaan over de vraag of sprake is van zodanige problemen dat een stelselwijziging in enigerlei vorm noodzakelijk is of dat kan worden volstaan met een enkele aanpassing op een enkel onderdeel”. Het antwoord van de regering lag in de formulering van de vraag besloten: laten we er maar mee ophouden. Dat werkte een tijd lang. Maar niet oneindig. Het arrest-Kleyn van het EHRM uit 2003 had de Raad van State voorlopig gered. Het werd uitgewerkt in een herstructurering van de Raad van State in 2010. In die wet werden, kort gezegd, twee gelijkwaardige en naast elkaar staande afdelingen, de Afdeling advisering en de Afdeling bestuursrechtspraak, neergezet. Maar een deel van de Tweede KamerOnderdeel van een rechterlijk college, zoals een strafkamer, belastingkamer, vreemdelingenkamer of militaire kamer. Zie ook: Enkelvoudige kamer en Meervoudige kamer., met name de VVD en de PvdA, liet weten dat met deze herstructurering het onderwerp nog niet van tafel was. En dat bleek niet lang daarna op verrassende wijze. Op 29 oktober 2012 hadden de presidenten van de gerechten en de Raad voor de rechtspraak een als gezellig bedoelde kookworpshop ergens in Den Haag. In de loop van de avond kwam het regeerakkoord van het (VVD en PvdA) kabinet-Rutte II naar buiten. Al snel stuitte iemand op de volgende passage: “De Raad van State wordt gesplitst in een rechtsprekend deel en een adviserend deel. Het rechtsprekende gedeelte wordt samengevoegd met de CRvB en het CBb”. En iedereen die er een beetje verstand van had wist: dit wordt gedoe. Weliswaar was het aan de ene kant goed nieuws, want er werd een duidelijke keuze gemaakt voor het “twin peaks” model. Maar aan de andere kant was niet duidelijk of het zou gaan om een hoogste bestuursrechter binnen de Raad van State of als onderdeel van de gewone rechterlijke macht. En zo laaide de discussie langs voorspelbare lijnen weer op. De Raad voor de rechtspraak bracht in mei 2013 een – genuanceerde – “position paper” uit waarin de voor- en nadelen van beide varianten worden beschreven en naast elkaar gezet. Maar natuurlijk werd men het opnieuw niet eens. Daarbij kwam dat zich een breuk aftekende tussen het kabinet van VVD en PvdA aan de ene kant en de VVD- en PvdA-fracties in de Tweede Kamer, met Joost Taverne en Jeroen Recourt als woordvoerders, aan de andere kant. Iets wat betrekkelijk zelden voorkomt. Kort gezegd koos het kabinet voor de variant binnen de Raad van State en kozen de fracties voor de andere variant. En ja hoor, dat leidde tot weer een compromis. Zonder enig overleg met alle betrokkenen – dat was er trouwens voordien ook niet geweest – werd dat compromis bedacht. Dat leidde tot de meest frustrerende dag uit mijn periode als president. Ergens halverwege 2014 werden de voorzitter van de Raad voor de rechtspraak Frits Bakker, de president van het CBb Reinier van Zutphen en ik uitgenodigd bij de ministers Plasterk van Binnenlandse Zaken en Opstelten van Justitie. Daarbij werd ons eenvoudigweg medegedeeld dat de zaken van het CBb naar de – binnen de Raad van State enigszins te verzelfstandigen – Afdeling bestuursrechtspraak zouden overgaan en dat de rechtsmacht en de medewerkers van de CRvB zouden worden verdeeld over de gerechtshoven, waarbij tegen uitspraken van de gerechtshoven beroep in cassatie bij de Hoge Raad mogelijk zou worden. Over de gevolgen voor de medewerkers van het CBb moest nog worden nagedacht (!). Wij waren, zacht gezegd, boos en verontwaardigd en hebben harde woorden tegen de ministers gesproken. Maar dat deed er op dat moment natuurlijk niet meer toe. Voor de zaken van de CRvB zou dit betekenen dat de op dat moment in tweede en laatste instantie verzekerde rechtseenheid voortaan tot stand zou moeten komen bij een derde instantie. Dat is een volstrekt onnodige verlenging van de procedure die niet goed is voor de burger maar ook niet voor het bestuur, die het risico van kwaliteitsverlies in hoger beroep in zich draagt en die ook nog eens extra kosten voor die tweede instantie meebrengt. En het wel overhevelen van de zaken van het CBb naar de Afdeling bestuursrechtspraak maar niet ook de medewerkers, is rechtsstatelijk natuurlijk volstrekt onaanvaardbaar. Een lastige periode brak aan. Ik wil er hier niet te veel over zeggen. De belangen, ook die van de vier hoogste rechters, liepen niet altijd parallel en de gezochte uitwegen ook niet. Wat de CRvB betreft was het duidelijk: we zouden alles in het werk stellen om de versnippering van de rechtsmacht en de daarmee noodzakelijk verbonden uitbreiding naar drie instanties tegen te houden. Niet voor de CRvB als zodanig. Instituties vind ik niet belangrijk. Maar op inhoudelijke gronden. En dat is uiteindelijk gelukt. Niet alleen door onze eigen lobby, waarvoor uiteindelijk ook de woordvoerders van de regeringsfracties vatbaar bleken en het compromis met het kabinet werd verbroken. Maar ook doordat er geen werkbare oplossing voor de medewerkers van het CBb mogelijk bleek. En doordat de woordvoerder van de VVD-fractie voor de Raad van State onaanvaardbare amendementen had ingediend. Hilarisch was de plenaire behandeling in de Tweede Kamer op 6 oktober 2016. We zaten met grote delegaties op de publieke tribune en ik had via SMS contact met de beide woordvoerders. Het debat liep helemaal uit de hand. Het wetsvoorstel werd kapot geamendeerd en op 16 november 2016 trokken de ministers Plasterk en Van der Steur het wetsvoorstel beschaamd in. Dat was onze bitterzoete wraak op de bewindspersonen. Dat geldt uiteraard niet voor de betrokken ambtenaren, die dit soms tegen beter weten in moesten uitvoeren. En, zeker achteraf, was het ook wel een mooi spel om te spelen. Helemaal als je uiteindelijk wint.

Voor de leiding van de vier hoogste rechters en de Raad voor de rechtspraak was dit hele, achteraf zinloze, gedoe aanleiding om een gezamenlijke brief te sturen aan “de politiek” met het dringende verzoek dit onderwerp van de agenda af te voeren en ons met rust te laten. Dat hebben ze ook gedaan. Tot de toeslagenkwestie kwam. Maar daarover zo meteen.

Na dit avontuur was het voor mij weer tijd voor iets nieuws. Ik werd benaderd voor het presidentschap van het CBb. Met als eerste taak om de wederopbouw van dit ondertussen best wel gehavende college ter hand te nemen. Daar hoefde ik niet over na te denken. Het gaf mij de kans om de positie en de daarbij behorende mogelijkheden die ik bij de CRvB had, tot het einde van mijn loopbaan voort te zetten. Ik vond het belangrijk om het CBb zo snel mogelijk weer op het vereiste niveau te krijgen om zijn belangrijke taak als rechter tussen markt en overheid optimaal te kunnen uitoefenen en om alle medewerkers weer een veilige en plezierige werkomgeving te bieden. En ik vond het fijn om bij het CBb weer de soorten zaken te kunnen doen die ik vijftien jaar geleden bij de rechtbank Rotterdam met enige spijt achter me had gelaten. Met die wederopbouw is het gelukkig snel en goed gegaan.  

En dan het vervolg van de organisatie van de hoogste bestuursrechtspraak. Want de term derde fase gebruiken we inmiddels niet meer. De rust die de politiek ons had gegund werd ruw verstoord door de toeslagenkwestie. Die zette niet alleen vaart achter het – inmiddels soms wat doorgeschoten – streven naar maatwerk en responsiviteit, maar zette ook opnieuw druk op de rechterlijke taak van de Raad van State. De moties en de ferme uitspraken buitelden over elkaar heen. Het regeerprogramma van het kabinet-Schoof vermeldde dat de Afdeling bestuursrechtspraak moest worden “verzelfstandigd”. Opnieuw een niet kristalheldere formulering. Minister van Binnenlandse zaken Judith Uitermark en staatssecretaris Rechtsbescherming Teun Struycken, gesteund door de ambtelijke leiding van de beide ministeries die het belangrijk vond – en dat misschien nog steeds wel vindt – dat deze discussie nu eens tot een einde komt, gingen daar ook daadwerkelijk mee aan de gang. Daarover zijn, mede mij, gesprekken met hen gevoerd. Maar dat kabinet viel al snel. En het regeerprogramma van het kabinet-Jetten zegt niets over de organisatie van de hoogste bestuursrechtspraak. Dat neemt overigens niet weg dat de nieuwe bewindspersonen nog wel moeten responderen op openstaande moties en vragen van de Tweede Kamer.

Daarmee is het wat mij betreft echter niet klaar. De geschiedenis laat, ook in dit verband, zien dat als anderen voor je gaan denken en over je gaan beslissen, het risico bestaat dat de uitkomst niet de juiste is. En hoewel het ook denkbaar is om in de huidige constellatie door te gaan, vind ik het wenselijk dat we – dat wil zeggen: alle direct of indirect betrokkenen – consensus bereiken over de toekomstige organisatie van de hoogste bestuursrechtspraak en die ook uitdragen. Dat vind ik gelukkig niet alleen. Het is een breed gedragen gedachte. En ik vind, en ook op dit punt bepaald niet als enige, dat het wenselijk is dat de Afdeling bestuursrechtspraak, de CRvB en het CBb samenkomen in één college voor de hoogste bestuursrechtspraak. En wel in een “twin peaks” model, waarin dat college dus wordt gepositioneerd naast de Hoge Raad als hoogste civiele, straf- en belastingrechter. Dan krijgen we een krachtige en robuuste hoogste bestuursrechter. Die oordeelt in hoogste instantie, in beginsel in hoger beroep en als dat echt nodig is in eerste en enige aanleg. Binnen dat college kan worden voorzien in de vereiste specialisaties. Tussen dat college en de Hoge Raad moet worden voorzien in rechtseenheid binnen het bestuursrecht en tussen de rechtsgebieden. Dat kan heel goed met de nu al bestaande en wellicht te verfijnen instrumenten van conclusies, grote kamers en kruisbenoemingen. Het bestaan van twee hoogste rechters draagt verder bij aan de “checks and balances” binnen de derde staatsmacht en maakt deze ook  minder kwetsbaar voor onrechtsstatelijke ingrepen of invloeden van de andere staatsmachten. De vraag die dan – weer – terugkeert is: waar moet die hoogste bestuursrechter worden ondergebracht. Dat kan, en in zoverre is er in die bijna 40 jaar niets veranderd, nog steeds op twee manieren. Een Hooggerechtshof Bestuursrecht binnen de gewone rechterlijke macht kan. Een College Bestuursrechtspraak dat binnen de Raad van State een met waarborgen omklede eigenstandige positie heeft, kan ook. Het eerste zou wellicht verkieslijk zijn als dit deel van de aarde nog woest en ledig was. Het tweede is uit het oogpunt van continuïteit van de rechtsbescherming en uit het oogpunt van een snelle invoering en een soepele uitvoering te verkiezen. Het is mijn wens – ik zou bijna zeggen: in dit verband mijn laatste wens – dat we er met elkaar voor zorgen dat het hogere doel niet uit het zicht raakt door de discussie over de weg waarlangs dat doel het beste kan worden bereikt.

Tot slot weer het bestuursprocesrecht. Vanaf 2015 zien we een toenemende tendens om de toetsing te intensiveren. Deels onder invloed van kritiek, van buiten de politiek dus, op de soms grote terughoudendheid van de bestuursrechter. Maar zeker ook door groeiende onvrede hierover bij de bestuursrechters zelf. Dat leidde tot het veel minder vaak gunnen van beoordelingsruimte aan bestuursorganenOrganisaties die een overheidstaak uitvoeren.. En tot een intensievere toetsing aan de materiële algemene rechtsbeginselen en dan met name aan het evenredigheidsbeginsel. Het preadvies van Ernst Hirsch Ballin voor de VAR in 2015 heeft daarin een grote rol gespeeld, mede doordat het de rechtsstatelijke kaders ervoor verschafte. Het begon met de rechtspraak over de exceptieve toetsing van algemeen verbindende voorschriften. Sinds de uitspraken van de CRvB van 1 juli 2019 weten we dat algemeen verbindende voorschriften zonder beperkingen en “ongesluisd” kunnen worden getoetst aan hoger geschreven en ongeschreven recht, waaronder dus het evenredigheidsbeginsel. Dat was een doorbraak, die het mogelijk maakte om de gebonden onderdelen van een bevoegdheid al op het niveau van het algemeen verbindende voorschrift aan te pakken waar dat in het kader van de rechtstreekse toetsing (nog) niet kon. Dat sprake was van een doorbraak werd later nog duidelijker zichtbaar bij de rechtstreekse toetsing van besluiten. Dat begon met de geleidelijke vergroting van de intensiteit van de toetsing van discretionaire besluiten. Door de toeslagenkwestie nam de druk toe. Dat leidde uiteindelijk tot de Harderwijk-uitspraak van de grote kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak van 2 februari 2022, waarin na 25 jaar afscheid werd genomen van Maxis Praxis. Een “landmark case”. Dogmatisch nog verder gingen de uitspraken van de grote kamers van de Afdeling bestuursrechtspraak van 1 maart 2023 en het CBb van 26 maart 2024. Daarin werd, weliswaar (nog?) met beperkingen voor wetten in formele zin, de mogelijkheid aanvaard om het gebruik van de gebonden onderdelen van een bevoegdheid rechtstreeks te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel en een of meer van deze toepassingsvoorwaarden in het concrete geval zo nodig buiten toepassing te laten. Iets waarvan nog niet zo lang geleden vrijwel iedereen vond dat dat niet mogelijk was.  Het “plaatje” is voor de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van beleid en de toepassing van beleid gecompleteerd door de uitspraak van de grote kamer van de CRvB van 15 mei 2025. Het is een groot voorrecht dat ik aan alle vier deze richtinggevende en grensverleggende uitspraken van grote kamers heb mogen meewerken. Hoewel het evenredigheidsbeginsel zeker geen tovermiddel is en het ook regelmatig wordt ingeroepen als daar helemaal geen grond voor is, is het wel een probaat instrument voor gevallen waarin het gebruik van het wettelijke middel het daarmee beoogde doel echt niet meer kan rechtvaardigen. Ik hoop daarom dat de wetgever (bij het herontwerpen van wat nu artikel 3:4, tweede lid, Awb is) de verdisconteringsbeperking bij de toepassing van wetten in formele zin zal schrappen. En anders moet de (bestuurs)rechter die stap misschien zelf maar eens zetten.

Welnu, tot zover ben ik – in verschillende opzichten – gekomen. Ik ben heel benieuwd hoe het verder zal gaan.

Ik dank u zeer voor uw komst en voor uw aandacht!"