Nederlandse Staat beschermt inwoners Bonaire onvoldoende tegen klimaatverandering

Bonaire

Bonaire is het grootste en meest zuidelijk gelegen eiland van Caribisch Nederland en heeft ongeveer 26.000 inwoners. Het zuiden van Bonaire, met onder meer zoutpannen (saliñas) en mangrovebossen in het zuidoosten, ligt een stuk lager en is kwetsbaar voor overstromingen. Veel inwoners van Bonaire leven in armoede. De economie van Bonaire drijft voor een groot deel op toerisme. 

Uit onderzoek blijkt dat kleine eilanden in het Caribisch gebied extra kwetsbaar zijn voor de gevolgen van klimaatverandering. Dat komt vooral door hun ligging, de kleinschaligheid en de grote economische afhankelijkheid van toerisme en import.

Gevolgen klimaatverandering

De gemiddelde temperatuur op Bonaire is nu al ongezond hoog; bij verdere opwarming van de aarde neemt die gemiddelde temperatuur toe en stijgt de zeespiegel waardoor een deel van Bonaire onder water zal komen te staan. Hoeveel dat precies zal zijn is niet met zekerheid te zeggen, maar dat de gevolgen ernstig zullen zijn is wel zeker. Uit onderzoek volgt dat het gaat om nadelige gevolgen die zich nu al voordoen of zich met een grote mate van waarschijnlijkheid in de nabije toekomst zullen voordoen:

• Temperatuurstijging: in 2050 zal de jaargemiddelde temperatuur naar verwachting liggen tussen de 29,3 en 29,8 graden Celsius. In 2100 is dat tussen 29,2 en 31,8 graden;
• Zeespiegelstijging: in 2050 is de zeespiegel 14 tot 34 centimeter gestegen in een scenario van lage uitstoot van broeikasgassen en 16 tot 37 centimeter bij hoge uitstoot. In 2100 is dit 31 tot 78 centimeter bij lage uitstoot en 55 tot 127 centimeter bij hoge uitstoot;
• Overstromingen door tropische stormen/orkanen en door extreme neerslag: overstromingen door overvloedige regenval en overstromingen door tropische stormen worden als risico genoemd;
• Gevolgen volksgezondheid: klimaatverandering op Bonaire zal bij inwoners zeer waarschijnlijk leiden tot verhoogd risico op fysieke en mentale aandoeningen die verband houden met hittestress en voedselonzekerheid, en tot een toename van ziektes;
• Gevolgen natuur: de natuur op Bonaire verkeert in matige tot zeer slechte staat. Klimaatverandering is een van de belangrijkste bedreigingen voor de mangrovebossen, de zoutpannen, het koraalrif en andere natuurlijke habitats op en rond Bonaire;
• Gevolgen cultuur: veel materieel erfgoed op Bonaire, zoals de slavenhuisjes en vissershutten, de vuurtoren en de zoutpannen, bevindt zich in de laaggelegen kustgebieden in het zuiden en is kwetsbaar voor permanente overstroming door zeespiegelstijging, stormen en extreem weer. Klimaatverandering vormt ook een bedreiging voor het immaterieel erfgoed, waaronder de traditionele visserij en landbouw;
• Gevolgen toerisme en economie: op Bonaire leven veel mensen in armoede. Zij zijn extra kwetsbaar voor de gevolgen van klimaatverandering omdat zij geen middelen hebben om zich te wapenen tegen hitte, extreem weer en overstromingen. De economie op Bonaire is sterk afhankelijk van het toerisme. Het behoud van koraalriffen en mangroves is daarom van groot belang voor de economie;
• Gevolgen voor de infrastructuur: veel belangrijke infrastructuur en gebouwen bevinden zich aan de kust en op de laaggelegen delen van Bonaire. Bij de meest positieve klimaatscenario’s in de toekomst loopt de te verwachten schade aan gebouwen op Bonaire in de miljoenen Amerikaanse dollars, de officiële valuta van Bonaire.

Deze zaak

In deze zaak treedt Greenpeace op voor de inwoners van Bonaire. Greenpeace vindt dat de Staat te weinig maatregelen neemt om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen (zogenoemde mitigatiemaatregelen) en om de omgeving en de maatschappij aan te passen aan de gevolgen van de klimaatverandering (zogenoemde adaptatiemaatregelen). Dat is volgens Greenpeace in strijd met de grondrechten van de inwoners van Bonaire.

Oordeel rechtbankRechtsprekend orgaan dat in eerste aanleg oordeelt over zaken zoals echtscheidingen, misdrijven, geldvorderingen, en de meeste bestuursrechtelijke geschillen. Ook wordt met het begrip rechtbank het gebouw aangeduid waarin de rechtbank zetelt.

De rechtbank toetst in deze procedure of de Staat voldoet aan zijn verplichting om zijn inwoners op Bonaire te beschermen. De rechtbank is daarbij terughoudend en houdt rekening met de beleidsvrijheid van de Staat.

Klimaatverandering door broeikasgasuitstoot is een complex wereldwijd probleem dat een ernstige bedreiging voor mensen vormt, zonder dat duidelijk is wie precies welke schade veroorzaakt. Dat mag er niet toe leiden dat landen naar elkaar wijzen en nalaten om zelf voldoende actie te ondernemen ondanks internationale afspraken. Daarom geldt in klimaatzaken een specifiek kader voor de toetsing van de schending van het recht op leven en welzijn van het EVRM. Dit is recent door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens uitgewerkt.

De door de Staat genomen klimaatmaatregelen worden door de rechtbank in zijn geheel beoordeeld, dus zowel de maatregelen om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen (mitigatiemaatregelen) als de maatregelen om de omgeving en maatschappij aan te passen aan de gevolgen van de klimaatverandering (adaptatiemaatregelen). Voor dit ‘totaalplaatje’ draagt de Staat eindverantwoordelijkheid.

Mitigatiemaatregelen

Met het Akkoord van Parijs in 2016 hebben lidstaten onder meer afgesproken ernaar te blijven streven de temperatuurstijging te beperken tot 1,5 graden Celsius, omdat dit de risico’s en gevolgen van klimaatverandering aanzienlijk zou beperken. Sindsdien is dat verder bevestigd en verder uitgewerkt.

De rechtbank constateert dat de Nederlandse regelgeving op het gebied van het verminderen van de uitstoot van broeikasgassen op belangrijke punten niet voldoet aan de minimumnormen die in VN-verband zijn overeengekomen. Die normen zijn juist bedoeld om te zorgen dat lidstaten daadwerkelijk stappen blijven zetten om verdere opwarming van de aarde te stoppen.

In de eerste plaats bevat de in 2023 aangescherpte Nederlandse Klimaatwet geen bindend reductiedoel voor 2030, terwijl dit volgens het Akkoord van Parijs wel moet. Verder is niet voldoende inzichtelijk hoe de voorgenomen emissiereductie van 55 procent in 2030 ten opzichte van het niveau van 1990, zich verhoudt tot de VN-afspraak dat de uitstoot in 2030 met 43 procent gereduceerd moet zijn ten opzichte van 2019. Die percentages laten zich niet goed vergelijken, alleen al omdat in de Nederlandse berekeningen niet alle emissiebronnen worden meegenomen. In het Nederlandse doel wordt uitstoot uit de lucht- en zeevaart niet volledig meegenomen, terwijl uitstoot uit die bronnen in Nederland aanzienlijk is.

In de tweede plaats is het heel onwaarschijnlijk dat Nederland met de nu voorgenomen maatregelen de eigen doelstelling voor 2030 haalt. Die kans is minder dan 5 procent. Dit betekent dat de voorgenomen maatregelen niet toereikend zijn. Er zijn ook nog geen concrete plannen of maatregelen voor het behalen van de doelen in de periode van 2030 tot 2050, terwijl de uitstoot van broeikasgassen in 2050 netto nul moet zijn. Daarbij is uit de nu voorliggende plannen niet op te maken hoeveel broeikasgassen Nederland nog zal gaan uitstoten, en hoe dit zich verhoudt tot de doelstelling om de opwarming tot 1,5 graden Celsius te beperken.

Adaptatiemaatregelen

De rechtbank oordeelt dat de Staat onvoldoende invulling heeft gegeven aan zijn zorgplicht tegenover de inwoners van Bonaire. De Staat heeft niet tijdig passende maatregelen genomen om de kwetsbaarheid van Bonaire en haar inwoners te verminderen.

De rechtbank weegt mee dat er nog steeds geen plan met klimaatmaatregelen voor Bonaire ligt, terwijl al drie decennia bekend is dat Bonaire bijzonder kwetsbaar is voor de negatieve gevolgen van klimaatverandering. De inwoners ondervinden die negatieve gevolgen al jarenlang in toenemende mate. Pas na een advies in 2023 heeft de Staat concrete stappen gezet om een coherent en integraal klimaatbeleid voor Bonaire op te stellen. Deze stappen zijn passend, maar niet tijdig genomen. Het is ook niet duidelijk wanneer er een concreet adaptatieplan zal zijn. De doelstellingen die in VN-verband specifiek voor adaptatiemaatregelen zijn geformuleerd, zijn echter nog haalbaar. Die doelstellingen houden in dat in 2027 en 2030 bepaalde doelen moeten zijn behaald.

Ongelijke behandeling

De rechtbank oordeelt dat de inwoners van Bonaire ten onrechte anders zijn behandeld dan de inwoners van Europees Nederland. Daarmee heeft de Staat het verbod op discriminatie geschonden.

Er zijn grote geografische en klimatologische verschillen tussen Bonaire en Europees Nederland. Gelijke behandeling houdt dan ook niet in dat in beide gebieden hetzelfde wordt gedaan, maar dat in beide gebieden passend beleid wordt opgesteld en uitgevoerd. De verschillen tussen Bonaire en Europees Nederland maken dat het opstellen van klimaatbeleid voor Bonaire een (nog) grotere urgentie heeft dan voor Europees Nederland bestond. Er is geen goede reden waarom voor de inwoners van Bonaire, die juist eerder en erger getroffen worden door klimaatverandering, pas later en minder systematisch maatregelen zijn getroffen dan voor de inwoners van Europees Nederland.

De beslissing

De rechtbank komt tot de slotsom dat de Staat verdragsrechten heeft geschonden (artikelen 8 en 14 EVRM en 1 P12). Dat is onrechtmatig. De Staat voert een klimaatbeleid dat niet bindend en inzichtelijk voldoet aan de maatregelen die wereldwijd moeten worden genomen om de mondiale opwarming van de aarde aan het eind van deze eeuw te beperken tot maximaal 1,5 graden Celsius. Ook heeft de Staat onvoldoende tijdige en passende maatregelen genomen om de inwoners van Bonaire te beschermen tegen de gevolgen van klimaatverandering.

De rechtbank beveelt de Staat om binnen 18 maanden bindende doelen op te stellen voor de gehele economie om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen, zoals bedoeld is in het Akkoord van Parijs. Dit moet in nationale regelgeving worden vastgelegd. Er moeten bindende tussentijdse doelen komen voor het verminderen van de uitstoot van broeikasgassen tot 2050, wanneer de uitstoot netto nul moet zijn. Daarbij moet de resterende ruimte voor uitstoot van broeikasgassen inzichtelijk worden gemaakt. De Staat moet ook een adaptieplan opstellen voor Bonaire dat in 2030 kan worden ingevoerd.