De gemeenteraad van Appingedam heeft het bestemmingsplan 'Stad Appingedam' vastgesteld. Het bestemmingsplan heeft betrekking op het Woonplein aan de rand van Appingedam. Het Woonplein is een winkelgebied voor omvangrijke detailhandel, zoals meubelen, keukens en bouwmaterialen. Een vastgoedbedrijf is het er niet mee eens dat daar geen schoen- en kledingwinkel mag worden gevestigd. Het vindt dat de gemeenteraad in strijd handelt met de Europese Dienstenrichtlijn door daar alleen detailhandel in omvangrijke goederen toe te staan.  

De Afdeling bestuursrechtspraak ziet zich voor de vraag gesteld of de Europese Dienstenrichtlijn van toepassing is. Daarom wil zij allereerst van het Hof weten of detailhandel, die bestaat uit de verkoop van goederen aan consumenten, een dienst is. Daarnaast wil de Afdeling bestuursrechtspraak weten of de Dienstenrichtlijn van toepassing is op ruimtelijke-ordeningsvoorschriften die ertoe strekken de leefbaarheid van het stadscentrum te behouden en leegstand tegen te gaan. Ten derde wil de Afdeling bestuursrechtspraak duidelijkheid over de vraag of in deze zaak sprake is van een zogenoemde 'zuiver interne situatie' en of de Dienstenrichtlijn op zo’n situatie van toepassing is.

Als de Dienstenrichtlijn volgens het Hof van Justitie op deze zaak toegepast moet worden, ziet de Afdeling bestuursrechtspraak zich voor de volgende vragen gesteld.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vraagt of de ruimtelijke-ordeningsvoorschriften in deze zaak moeten worden aangemerkt als eisen of als een vergunningstelsel zoals bedoeld in de Dienstenrichtlijn. Afhankelijk van het antwoord op die vraag wil de Afdeling bestuursrechtspraak weten of deze voorschriften dan in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn. Mocht de Dienstenrichtlijn niet van toepassing zijn, dan wil de Afdeling bestuursrechtspraak antwoord op de vraag of de algemene verdragsbepalingen voor het vrij verkeer gelden en aan de voorschriften van het bestemmingsplan in de weg staan. 

De Afdeling bestuursrechtspraak stelde in juli 2014 al eerder vragen aan het Hof van Justitie over de Dienstenrichtlijn. Het Hof heeft die op 1 oktober 2015 beantwoord. Bij de Afdeling bestuursrechtspraak bestaan echter nog vragen over (onder meer) het toepassingsbereik van de Dienstenrichtlijn. Daarom heeft zij vandaag deze verdere vragen gesteld.

De behandeling van de zaak bij de Afdeling bestuursrechtspraak wordt geschorst in afwachting van de antwoorden van het Hof in Luxemburg. Dit duurt naar verwachting ongeveer een tot anderhalf jaar. Daarna zal de Afdeling bestuursrechtspraak de behandeling voortzetten en uiteindelijk een definitieve uitspraak doen in deze zaak.